года. Так, обсуждение любого вопроса в союзных органах должно было проходить с участием представителей всех республик, а принятые решения подлежали утверждению республиками и краями, имевшими специальное право на это. В результате федерация потеряли рычаги воздействия на экономику и политику регионов. Вместо единого рынка появилось восемь с самостоятельным выходом за рубеж. Цены, налоги, их уровень стали формироваться по республикам. Сократился объем помощи слаборазвитым регионам, что замедляло темпы развития этих регионов и страны в целом.

К этому добавился взрыв албанского национализма, чему способствовала передача автономному краю Косово осуществления прямых связей с Албанией. Нельзя сказать, чтобы югославское руководство не видело во всем этом опасности для единства страны. Еще в 1986 году были предприняты попытки упрочения федерации через поправки к Конституции, расширяющие компетенцию федерального центра. Но поправки были заблокированы как ограничивающие самостоятельность республик и краев.

Что касается Российской Федерации, то она вплоть до нынешней Конституции также строилась по национально-территориальному принципу. Ее субъектами считались только автономные республики, а также, с теми или иными оговорками, автономные области и национальные округа. Края же и области являлись просто административно-территориальными единицами и отношения с ними федеральное правительство строило на унитарных началах. С этой точки зрения РСФСР нельзя было назвать федеративной в точном смысле слова, поскольку это был симбиоз федеративных и унитарных принципов. С подписанием Федеративного договора и принятием Конституции РФ сделан шаг к отказу от унитаризма и переходу к федерализму. Отныне, наряду с республиками и автономными образованиями, субъектами федерации являются края и области, Москва и Санкт-Петербург. Они вступают по существу в федеративные отношения с центральной властью, приобретя элементы государственности и более высокий статус. Положительным для укрепления единства федерации является то, что Россия стала не договорной, а конституционной федерацией, которая не предусматривает права выхода из нее того или иного субъекта.

Однако события последнего времени, когда руководитель одного из субъектов федерации заявил, что будет добиваться изменения статуса своего региона, пригрозив выходом из России, показывают, насколько глубок кризис, переживаемый федерацией. Речь идет о слабости Федерального центра, о потере им управляемости страной (в данном случае, на уровне «Центр – регионы»).

То, что эффективно управлять страной, состоящей из 89 разнокалиберных, к тому же обладающих разным статусом, регионов, невозможно, что назрела необходимость их укрупнения, говорят многие. Это и мэр Москвы Лужков, и бывший губернатор Ленинградской области Густов, и губернаторы Сахалинской, Самарской, Свердловской, Томской, Нижегородской и Ярославской областей. Глава последней А. Лисицин, выступая в телепрограмме «Подробности», подчеркнул, что идея укрупнения субъектов федерации «среди нас, губернаторов, приобретает все большую значимость».

Разумеется, у большинства региональных лидеров и, прежде всего, у руководителей республик и автономных округов идея укрупнения поддержки не находит. Руководители же Коми, Ингушетии, Осетии уже высказались крайне негативно. Поэтому инициирование данной проблемы не может не вызвать напряженности как внутри межрегиональных ассоциаций, так и между «русскими» и «национальными» субъектами Федерации. Но это отнюдь не означает, что проблема оптимизации регионального деления Российской Федерации является надуманной и ее решение можно откладывать на неопределенное время.

Существующее ныне деление является с точки зрения распределения экономических ресурсов несбалансированным и неэффективным. Содержание собственного государственного аппарата во всех 89 субъектах, особенно там, где нет достаточно развитой городской и промышленной базы, тяжелым бременем ложится на федеральный бюджет и затрудняет решение местных социальных проблем. Более того, сегодня власть региональных элит не ограничена ни государством, ни обществом. Причем эти же самые региональные «бароны» составляют верхнюю палату Федерального Собрания, принимают и отклоняют федеральные законы, назначают должностных лиц, призванных осуществлять федеральный контроль. Неудивительно, что до сих пор не принят закон об общих принципах организации функционирования государственной власти в субъектах Российской Федерации, а нарушения федерального законодательства стали здесь обычной практикой. Происходит локализация власти и усиление безответственности местных правителей.

История и теория губернизации России

Впервые губернское деление в России было введено Петром I в 1708 году. Губерния рассматривалась как высшая местная административная единица. С 8 губерний в 1708 году их число доходит до 11 в 1719-м, 18 – ко времени Екатерины II, 23 – в 1775 году, после введения в действие «Учреждения о губерниях» (1775 г.) их число составило 51, при Павле I – 42 (из них 7 получили особое управление). К 1917 году в Российской империи насчитывалось 69 губерний, из них 20 – управлялись по Особенным Учреждениям (это губернии Царства Польского, на Кавказе и за Кавказом и сибирские – Иркутская, Енисейская, Тобольская и Томская). Плюс генерал-губернаторство Финляндское и Бухарский Эмират.

Следует отметить, что российское государство изначально строилось как земское, что предполагало высокую степень автономности при решении местных дел и ответственности региональных элит перед центральной властью. Существование земской государственности было сломано Петром I, который сделал ставку на сугубо централизованное государство с опорой на исключительно вертикальные структуры власти. По закону 1764 года, губернатор являлся высшим должностным лицом в регионе, «хозяином» губернии. Он являлся представителем высшей правительственной власти в губернии и одновременно – органом министерства внутренних дел с чисто административными функциями. Позднее губернаторы стали подчиняться непосредственно председателю совета министров. Назначение их происходило по представлению совета министров царем. Но так как губернаторам были подчинены все правоохранительные органы и надзор за местным самоуправлением, то подбор кандидатур и их назначение фактически осуществлялись по докладу министра внутренних дел.

Губернаторам вменялось в обязанность следить за точным исполнением законов и предписаний центральной власти. Их надзору подлежали все органы местного управления и все должностные лица в губернии. Ими утверждались городские головы, председатели земских управ, члены городских и земских исполнительных органов, служащие комиссий по сословным выборам. Губернаторы могли быть привлечены к ответственности только лишь по повелению царя на основе представлений сената, министров и сенаторов-ревизоров. В портовых городах, казачьих областях или населенных пунктах, находящихся на окраинах государства, существовала должность так называемых «главных начальников губерний», или генерал-губернаторов. Они выполняли функции политического надзора и руководства местной администрацией, являлись не столько администраторами, управляющими, сколько проводниками государственной политики на вверенной территории.

Со времени реформ второй половины XIX века объем властных полномочий губернаторов стал зависеть от результатов проведения этих реформ, от того, введены или нет в той или иной губернии земские учреждения, судебные уставы и судебно-административная реформа. Так, судебные уставы ограничивали полномочия губернаторов, отстраняя их от участия в отправлении правосудия. Земские же положения от 1864 и 1890 годов, предоставляя губернаторам надзор за земским самоуправлением и даже определенную долю вмешательства в земские дела, тем не менее, резко ограничили роль губернатора как непосредственного хозяина, которую он играл в неземских губерниях. Реформы Александра II в области местного управления преследовали цель упростить